案例分析

政府采购质疑处理浅析

随着政府采购制度改革的深入推进,政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体责、权、利边界越来越清晰,各供应商在积极参与投标的同时,维权意识也逐渐增强,提出询问、质疑、投诉在所难免。如何采取有效措施规避、减少和正确处理供应商的质疑,对于维护供应商的合法权益、保障政府采购活动顺利实施、促进政府采购工作提质增效意义重大。联系武汉市政府集中采购代理工作实际,现就质疑处理问题作如下分析。

一、质疑类型

截至目前,武汉市公共资源交易(政府采购)中心累计受理质疑14起,占集采项目总数的10%,均以书面形式答复,答复满意率100%。总体而言,供应商的质疑主要包括以下3种类型:

——质疑采购文件。这类质疑主要是供应商对采购文件中的资格条件、采购需求、评分标准提出质疑。此类质疑共发生了6起。

——质疑采购过程。这类质疑主要是供应商对招标(采购)公告、开评标(评审)过程等提出质疑。此类质疑只发生了1起。

——质疑中标或成交结果。这类质疑主要是供应商认为中标人(成交供应商)或其提供的货物、工程和服务与实际不符,或认为中标人(成交供应商)隐瞒重大违法记录、提供虚假材料谋取中标(成交)等。此类质疑共发生7起。

二、质疑成因

一是资格条件设定不合理。有的采购人故意将采购资格条件设置较高,排斥非意向对象。例如,某单位采购特殊检验设备,要求供应商除具有《中华人民共和国政府采购法》(以下简称“《政府采购法》”)第二十二条规定的基本资格条件外,还需具有此设备的原厂授权书原件、某核心装置的专利等高“门槛”要求,把“非意向对象”排除在外,违反了《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称“《实施条例》”)第二十条第一款第二项的规定。招标公告发出后,即使没有质疑,也极有可能因家数不足而废标。

二是采购文件量身定做。有的采购文件的技术参数、需求设置存在倾向性、排他性,甚至为某供应商特定制作,引起其他供应商的不满和质疑。例如,某单位采购物业服务,在采购需求中要求供应商具备与本项目无关的证书,并在中标后继续保留原物业公司的部分员工,甚至直接由现任物业公司定做采购需求和评分标准并参与投标,违反了《实施条例》第十一条、第二十条,极易引起供应商质疑。

三是评标专家评审失误。实际评审过程中,所抽取的专家专业水平参差不齐,对采购文件、投标文件、评审标准理解有所偏差等原因,评审专家难免出现评审错误。《实施条例》第四十一条、新评审专家管理办法第十八条均明确规定,评审专家应按照客观、公正、审慎的原则,根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。显然,同行供应商本已熟悉或对中标人各项评审内容进行了查验,一旦发现问题,便可通过质疑来推翻评标结果。

四是实施采购过程不严谨。主要是在开评标过程中,有的应当由投标人或者其授权代表检查投标文件密封情况,采购人或代理机构替代投标方进行检查确认;有的应当在开标现场唱出投标报价等投标文件内容的没有当场宣读;有的在评标过程中,评委将手机等通讯工具带入评标室,在评标现场拿出手机,现场工作人员没有及时制止并停止评标程序。?

五是供应商主观原因。一方面由于同行之间天然竞争形成的矛盾,质疑人往往将同行间的恩怨与矛盾带到政府采购竞争中,利用质疑投诉的维权平台,进行相互间的不和平竞争。供应商之间人员流动频繁,相互知根知底,对利润大的项目竞争激烈,互相拆台现象严重。另一方面主要是供应商对政策理解存在偏差。《政府采购法》等法律法规颁布以来,虽已有十多年,各项补充新法规(如87号令、94号令等)也相继推出,但一些供应商依然不完全了解政府采购的政策和程序,有些是对招标文件或政策理解上存在偏差。

三、质疑案例及处理对策

案例之一:2018727日,武汉市集采代理机构收到投标人A公司关于甲项目中标结果的质疑函。A公司质疑拟定中标人B公司在投标文件中提供了虚假文件响应招标文件,认为该项目的中标结果明显违法无效,要求该项目评标委员会认定中标结果无效,纠正错误的评标结果,从合格的中标候选人中重新选择中标人。《质疑函》中提供了B公司的环境管理体系认证证书的查验结果,显示为撤销状态。经查验,B公司在投标文件中提供的证书复印件和查询网页截图显示有效期至20192月,未对证书年检情况作出说明,经在指定官网查询,该证书因未及时年检显示为撤销状态。

经查,《评委评分表》中未对此评分项进行扣分;为避免出现同类错误,武汉市集采代理机构针对此评分项的其他证书进行了查验,并要求B公司立即作出情况说明。根据94号令第十四条规定,86日,采购人和武汉市集采代理机构组织原评标委员会对进入评标环节的投标人的此评分项重评。经评标委员会一致认定:一是被质疑人环境管理体系认证证书和质量管理体系认证证书目前处于无效状态,按评分条款不予评分;二是该以上两证经审查属于真实存在,因未按规定时间接受监督审核,属于证书状态变更,所以该以上两证书真实存在,不属于虚假证书。经扣减分值后,维持中标结果不变。此案中,集采代理机构若草率判定被质疑人存在弄虚作假行为,将导致中标结果无效,延误项目落地时间,被质疑人将承担相应的法律责任。作为采购人和代理机构应依法将评定权交给原评标委员会,给质疑人一个满意的答复。

【案例分析经验】:注意发挥评标委员会的作用是质疑处理重要手段。对质疑或投诉中涉及的复杂技术问题,最好由评标委员会来处理和解释。根据94号令第十四条规定,供应商对评审过程、中标或者成交结构提出质疑的,采购人、采购代理机构可以组织原评标委员会、竞争性谈判小组、询价小组或竞争性磋商小组协助答复质疑。注意发挥被质疑人的作用是质疑处理的有效手段。质疑内容中涉及到其他投标人的投标文件或投标产品的技术问题,应要求有关当事人作出书面回答,并提供相关证明材料。上述案例中,市集采代理机构要求被质疑人作出情况说明,澄清有关事项,主动配合采购人和代理机构处理质疑事项,同时争取自己的合法权益。

案例之二:2018713日,市集采代理机构收到投标人A公司关于甲项目招标文件的质疑函。A公司质疑招标文件中评审因素和评分标准中商务部分第1条类似业绩中限定时间为201511日以来”违反了公平公正的原则。该项目为某健身中心采购用于国际运动会的物业服务,意义重大,因此采购人对于供应商的项目经验要求较高。经过邀请质疑人面谈,发现质疑人将类似业绩理解为体育类项目的物业经验,如按评分办法中的累加计分办法无法达到分值上限,影响总分排名,武汉市集采代理机构项目负责人当场表示理解质疑人的心情,了解了该公司的经营情况,对过往业绩表示认可,并解释:类似业绩的限定时间为采购人的合法合理需求,未违反《实施条例》第二十条的规定,同时关于类似业绩的界定并未在招标文件中限定专业范围。质疑人当即决定撤销质疑并对武汉市集采代理机构表示感谢。

2018727日,市集采代理机构收到投标人A公司关于某单位购买审计服务项目招标文件的质疑函。质疑人认为招标文件在评标方法、程序及标准中对于供应商的加分条件存在对供应商实行差别待遇或歧视待遇的情况,违反了《实施条例》第二十条第四款的规定。经该项目负责人核实,质疑人提出的质疑内容属实,采购人和武汉市集采代理机构对此评分项进行了修改,依法在指定官网上发布了更正公告。由于质疑发生在项目开标前,采购人和代理机构及时更正招标文件,保障了后续采购活动的顺利进行。

【案例分析经验】:注意把握主动消除质疑风险的机会是采购活动顺利开展的有效途径。及时澄清或修改质疑人提出的合法合理的质疑事项内容。面对质疑人,要换位思考,理解投标人的心情和处境。不予理睬、压制、打官腔或采取“拖延战术”只会激化矛盾,采购人和代理机构应主动把握“化干戈为玉帛”的机会。

案例之三:投标人A公司质疑某项目招标文件中设置了对小微企业存在不公平和歧视的评分条款。武汉市集采代理机构研究发现,在A公司提交的《质疑函》中引用的法律依据为《中华人民共和国招标投标法实施条例》(国务院令698号),不适用于政府采购项目;经自查分析,根据《实施条例》第二十条,《质疑函》提到的评分条款,不存在对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的情形。

2018710日,武汉市集采代理机构收到投标人A公司对中标金额的质疑。A公司认为中标金额不应超过招标文件中按市培训综合定额标准计算出的培训费用,并以我市关于市级党政机关培训费用的规定文件作为依据。经核查,质疑人未完全解读文件要求。文件提出,扣除全部综合定额标准之外的经费可用于培训教师授课费用及交通费,且中标人的《投标分项报价表》中已明确列出各项费用,符合招标文件要求和政策规定。

【案例分析经验】:做好质疑人提供文件证据的考证极为关键。采购人和代理机构应熟悉政府采购的相关法律法规,精通业务,成为行家里手,善于发现质疑本身的矛盾或缺陷,使其不攻自破。

案例之四:某项目在发布中标公告后,投标人A公司质疑招标过程中的延期现象,延期理由不充分。经查,由于“采购需求”部分增加了相关内容,影响投标文件编制,根据《实施条例》第三十一条规定,武汉市集采代理机构在投标截止前在指定官网中发布了更正公告的同时以电子邮件和电话的形式向已报名的供应商发布了澄清通知,由于发布时间距离投标截止时间不足15日,该项目开评标时间依法延期,故符合规定。该项目中,采购人和代理机构在发布更正公告时执行了各项程序,包括质疑函和回复函件的签收,澄清通知邮件的发送等,均做到了留痕留底。

【案例分析经验】:处理好质疑答复的有关细节十分必要。正确使用书面答复的表述方式,做好各项法定程序、来往函件签收和发送的痕迹管理工作,积极与有关部门沟通协调等。

四、质疑处理应注意的几个关键

(一)第一时间受理,法定时效内答复。《政府采购质疑和投诉办法》第十三条明确指出,采购人、代理机构不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函。采购人、代理机构不受理质疑的前提是对质疑函的依法审查。如认为质疑不成立、证据不充分,均应在经调查核实后得出质疑是否属实和成立的结论,在答复时可作驳回质疑处理。如认为质疑函不符合第十二条规定或未提交必要的证明材料,应告知供应商不符合受理条件的理由、重新提起质疑的时间,供应商可修改补充后重新提起质疑。对已受理的质疑,应在收到质疑函后7个工作日内作出答复,避免质疑升级为投诉。

(二)严守保密纪律,协商处理统一意见。采购人、采购代理机构应依法完成采购工作的全部程序,避免或减少质疑的发生。对涉及招评标过程的具体细节、其他投标人的商业秘密或其他投标人的投标文件具体内容,应说明内容真实性和来源合法性,否则不予受理,并严格保密。处理质疑时应协商统一意见,以法定书面形式答复为主。

(三)核实质疑供应商身份,避免公共资源浪费。并非所有潜在供应商都可以针对某项目提出质疑。根据94号令第十一条提出质疑的供应商应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的,可以对该文件提出质疑。如某竞争性磋商项目在发布成交结果后收到一个自称是投标人的供应商的质疑,由于质疑内容较为复杂,需要协调多个部门对质疑内容进行核实;经查,质疑函中部分内容属实,但是,该项目负责人发现该质疑供应商并未参加过投标报名,依法可视为质疑无效,应告知其可向有关行政机关举报。因此,在受理质疑时,应核查质疑人的身份。

(四)依法履行集采代理职责,确保采购活动提质增效。坚持公开、公平、公正和实事求是的原则,认真贯彻执行政府采购政策,研究分析质疑投诉工作的新情况、新问题,寻求新对策、新方法,完善各项规章制度,合理设定资格条件,避免质疑导致采购活动的延期或中断。要根据项目的特点和实际需求依法编制招标文件;督促采购人修改不合法、不合理的采购需求和评分标准,回避参与过招标文件编制的投标人和专家。要本着“合法、公正、严谨”的原则,认真组织开标、评标活动,避免因工作疏忽造成质疑;发现违法违规行为时,应当坚决予以制止和纠正,做好政府采购质疑投诉处理工作,促进政府采购活动公开、公平、公正。(撰稿人: